彭震伟：乡镇国土空间规划定位和要点 | 学术季
导读
2020年9月19日上午，由中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主办的“2020中国城市规划学术季”乡镇国土空间规划技术方法专题会议在线直播开展。学会常务理事、小城镇规划学术委员会主任委员、同济大学建筑与城市规划学院党委书记彭震伟教授作题为《乡镇国土空间规划定位和要点》的特邀主旨报告。
本文字数：4152字
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彭震伟
中国城市规划学会常务理事
中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主任委员
同济大学建筑与城市规划学院党委书记/教授/博导
当前，随着国土空间规划工作在全国各地稳步开展和推进，关于省级、市级和县级国土空间规划的讨论议题很多，但乡镇层面的探讨尚未完全展开。作为小城镇规划学委会，对于乡镇层面的国土空间规划理应做出相应的探索和研究。
01
乡镇国土空间规划意义
2018年，中共中央国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发【2018】44号文）对我国的规划工作进行了梳理，强调了建立国家规划体系，理顺国家发展规划、空间规划、专项规划、区域规划的定位、规划目标、相互关系。在此基础上，2019年5月，中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发【2019】18号文），更加明确地提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一并分类分级的国土空间规划。
空间规划改革背景下，全国层面的国土空间规划已经开展，省级的国土空间规划大部分也已经开展，市县级的国土空间规划都在推进，而乡镇级的国土空间规划目前实际上开展的较少，镇级的国土空间规划“指南”仍在编制中。乡镇作为我国行政区划的重要基础单元，该层次的空间规划上承市县国土空间总体规划，下引详细规划（含村庄规划），因而对乡镇级国土空间规划的探索在我国“五级三类”国土空间规划体系中十分关键且迫切。
图1 国土空间规划体系
我国有建制镇18085个、乡10314个，合计28399个乡镇（2017年底，住建部统计数据）。乡镇总人口规模达9.8 亿人，占全国总人口的70.5%。这表明，乡镇在协调城乡关系、促进我国新型城镇化发展的过程中起到重要的推动作用，对于乡镇层面的国土空间规划具有现实必要性。
彭震伟教授强调新时期的国土空间规划体系重构，对乡镇层面规划的内涵提出了新要求，即在有效整合既往的土地利用总体规划和乡镇总体规划等必要内容的基础上，探索新的全域统筹框架，并积极对应（和改革）乡镇政府的事权职能，使乡镇地域内的国土空间资源保护、开发、利用和治理有序开展，才能更顺畅地推进我国新型城镇化的发展。
02
乡镇国土空间总体规划定位
从“五级三类”的国土空间规划体系来看，明确乡镇国土空间规划是属于总体规划，指导村庄规划。那么，首先回顾一下我国乡镇总体层面规划的状况。
1
乡镇总体规划现况
目前，乡镇（城镇）总体规划和乡镇土地利用总体规划（乡镇两规）的内容和实施都表现出对镇村的不适应性，难以全面指导乡镇的发展和对空间资源的有效管控。
第一，乡镇“两规”内容与现实管控需要相背离。乡镇作为最低层级的总体规划编制单元，同时也是“多规冲突”最直接的呈现平台。传统乡镇“城总规”强调对地方发展的战略引领作用，但普遍存在“重镇区建设而轻全域统筹”的问题，且在技术方法上沿用城市总规的范式框架和指标体系，缺少对乡镇及农村特定问题及现实需求的回应，从而使得乡镇“城总规”存在较大的局限性。传统乡镇“土总规”以“保护耕地和基本农田”为主导思想，强调自上而下的土地指标分配和边界管控，但其垂直分解的操作方式往往过于粗放、均质而忽视现状条件中的差异，对于镇区发展考虑较少，难以匹配地方的实际发展需求。
图2 浙江省温州市藤桥镇“城总规”与“⼟总规”
第二，乡镇总体规划的向下传导与落实差。目前乡镇层面基本有一套完整的“城总规”成果，但“城总规”的落地实施性较差。另一方面，在对村庄规划的引导上，既往的乡镇“城总规”对村庄单元仅做宏观的体系性引导（如划定中心村、基层村等），而不涉及村庄具体的管控内容和建设指导；传统的乡镇“土总规”对于村庄的管控也仅限于建设用地与非建设用地的区分，强调控制总量和图斑，对村庄建设的引导作用较弱。
第三，乡镇镇区的二元土地制度明显，城乡建设用地混杂。乡镇镇区建设用地中的集体建设用地占比高达60%，镇区内仍有行政村的城镇比例则高达64%。乡镇土地的这些特征亦间接导致了传统“两规”的频繁失效。2016年住建部主持的全国121镇详细的调查数据显示，乡镇镇区人均城镇建设用地高达207m²，反映了乡镇总体规划的用地指标管控标准与地方实际之间的巨大偏差。
第四，乡镇规模差异大、职能不完备，单一的既有规划标准难以应对。我国乡镇一级政府的职能不完备，不具有独立财政和建设审批等权力，涉及建设空间管控和非建设空间管理的事权十分有限，尤其对重要自然资源的管理权限几近缺失，致使乡镇层面对于生态资源保护与监管缺乏足够的重视，这也是我国山水林田湖草等自然资源破坏严重的原因之一。
2
乡镇国土空间总体规划定位
根据乡镇国土空间规划落实和传导的特征，彭震伟教授介绍了乡镇国土空间总体规划定位的重点：
第一，明晰县乡事权划分，适当下放县级规划建设管理权限。结合我国的行政管理体制特点，乡镇国土空间总体规划既要与当下的乡镇事权相匹配，也要明晰并尝试改革县与乡镇之间的事权划分，逐步因地制宜地适当下放县级规划建设管理权限，提升乡镇政府的执政能力。如定向下放国土空间资源的管理权限，明晰乡镇政府在自然资源管理、监督和巡查方面的作用。
第二，传导市县规划的管控要求，强化实施性。乡镇国土空间总体规划承上须严格衔接落实市县规划中的相关内容，主要包括：
指标衔接（如永久基本农田、自然岸线保有率等保护类指标，城乡建设用地规模等开发类指标，高标准农田建设面积等修复整治类指标等）；
分区衔接（如三区三线控制区线，红线、黄线、蓝线、紫线等二级控制线，以及用途区划定等）；
名录衔接（如各类保护区、文保单位、重大项目等）。
第三，创新镇区空间用途管制方式。对于乡镇本级，除了全域层面进行各类资源的保护与开发利用外，重点和难点在于镇区空间的用途管制方式。要创新空间用途管制方式，区分国有建设用地和集体建设土地，探索用途准入和用途许可制度。
第四，统筹引导村庄（详细）规划。成为村庄建设管控的主体平台，在乡镇层面实现镇村空间（总体）规划合并编制、全域覆盖，以实现对村庄的规划建设管控。可以以图则形式，辅以正负面清单索引，通过“要素+指标+图示+名录”的方式对村庄的规划建设进行底线管控，作为一般村庄的建设依据。
03
乡镇国土空间总体规划重点内容
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既有多规的传承与加强
乡镇国土空间总体规划的编制，一方面应传承原乡镇土地利用总体规划中建设用地与非建设用地全覆盖，强调资源保护的特点；在内容上明确管控内容，强调底线思维，采用刚性有效的管控方法；在数据库建设上体现动态监测与评估相结合，从而体现垂直管理带来的有效性，以及从编制-绘制-管理全流程覆盖的法律规程体系。另一方面应加强研究原乡镇土地利用总体规划中不足的地方，如建成区缺位，难以指导乡镇层面实际实施；规划用途分类概略，衔接模式粗放；目标分解粗略，实施措施缺乏；部分指标刚性过强、管制不足，以及欠缺公共参与等问题。
乡镇国土空间总体规划的编制也应传承原乡镇（城镇）总体规划中，对乡镇发展的战略引领作用较强，强调以土地使用为核心的资源与环境的结构性管控的特点，以及聚焦镇区发展与建设，在镇区层面规划可实施性强，以及强调公众参与机制等优势。但也要加强研究和改善原乡镇（城镇）总体规划在全域空间统筹、资源保护优先上让步于建设与发展，管控刚性约束不足、层级传递不强，忽视土地发展权，镇一级政府权责不匹配，以及信息化手段缺乏、部门职能交叉等方面的问题。
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乡镇国土空间总体规划重点内容
对应我国乡镇事权特征和改革趋向，乡镇国土空间总体规划的重点内容应包括各类自然资源保护、国土综合利用管控、乡镇域空间格局统筹、镇区空间弹性规划和村庄建设底线管控等五个方面。对此，彭震伟教授提出了乡镇国土空间总体规划的要点。
第一，严格保护乡镇全域自然资源。对自然资源各类要素做出精准管控，划定各类资源的保护红线、保护区范围，并深化细化具体管控内容，全要素绘制“一张图”。在有条件的乡镇，可探索建立乡镇级的自然资源保护体系，划定乡镇级自然资源保护要素的空间边界，制定自然资源要素保护和开发的规则和变更程序。同时要赋予乡镇对于自然资源的管辖权。
第二，刚性管控乡镇国土空间的开发利用。对乡镇全域国土空间保护与开发格局进行整体规划，遵循保护自然生态、因地制宜开发、集约利用空间、统筹多维区域的原则，对城镇、农业和生态等各类分区进行细化、制定综合目标、界定分区范围、明确管制措施，从而更针对性地进行保护、开发格局的整体管控。
第三，统筹乡镇域空间格局。乡镇域空间格局的管控可包含乡镇域空间结构、镇村体系、城乡建设用地、产业布局、综合交通、公共服务、公共安全、公用工程等。相对于传统的乡镇“城总规”，乡镇国土空间总体规划对于乡镇域空间的管控应更加刚柔并济。
第四，弹性规划镇区空间。“主导功能分区+要素控制”的镇区规划方法。规划内容可包括划分主导功能分区、制定分区指标、明确管控要素等。结合乡镇空间的特点，可将主导功能分区划分为居住生活区、中心活动区、工业物流区、战略预备区以及其他功能区。对各主导功能分区配备“建设控制指标表”，指导乡镇发展的同时又给乡镇留有一定的余地。
第五，底线管控村庄建设。对村庄建设可做到针对底线要素的刚性管控，内容可包括确定村庄建设用地总规模，划定建设用地拓展边界、永久基本农田保护红线、生态红线、保护建筑控制线等，提出小学及教学点、村级行政设施、污水处理场站、变电所以及其它公共设施配置类的相关要求。
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规划指标传导
根据上位规划、专项规划和行业规范传导形成乡镇级规划指标体系。指标的构成应延续上位规划指标，进行深化落实，形成核心指标和监测指标。其中，核心指标应把控乡镇级底线、安全和反映乡镇发展战略的关键性指标；监测指标应纵向分解传导的各类专项指标，落实深化监测单元。
图3 规划指标传导
供稿单位：中国城市规划学会小城镇规划学术委员会
【注】本报告主体内容原载于《城市规划学刊》2020年第1期——彭震伟、张立、董舒婷、李雯骐，《乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容》。
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